隨著信息技術的快速發(fā)展和社會信息化需求的增加，包括固定網和移動網的融合，通信網和互聯(lián)網、廣電網的融合以及下一代網的產業(yè)融合已經成為產業(yè)發(fā)展的主流趨勢。三網融合促進新的業(yè)務形態(tài)不斷涌現，同時也正在重構傳統(tǒng)的廣電和電信產業(yè)鏈，進而將給國民經濟和社會發(fā)展帶來深刻變化。但是，不可否認，三網融合仍然受到實踐制約。推進三網融合需要在完善監(jiān)管體制、實施雙向進入以及其他相適應的監(jiān)管政策的基礎上，充分發(fā)揮市場機制作用。
推進三網融合的重要意義
三網融合可以實現包括核心傳送網資源、接入網資源和信息內容資源在內的多種資源的共享，通過資源的優(yōu)化配置來滿足人民日益增長的文化需求以及國民經濟和社會發(fā)展信息化需要，是貫徹國家“十一五”發(fā)展規(guī)劃、建設資源節(jié)約型社會和全面小康社會的根本要求，意義重大。
1.三網融合是落實國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略、大力推進國民經濟發(fā)展和社會信息化進程的重要舉措
三網融合在信息化建設的高效性、信息提供渠道的多樣性、信息提供來源的廣泛性等方面均具有重要的意義。通過三網融合可以充分利用電信網絡資源來傳送各類視聽節(jié)目，從而豐富網絡信息內容；通過三網融合可以把電視機作為寬帶終端，可以提供更為豐富的信息服務。因此三網融合可以實現電信網和廣播電視網同時向用戶提供電視、電話、上網等多種服務，能夠改善我國通信基礎設施，可以解決信息化服務價格高、業(yè)務種類匱乏、服務質量跟不上等諸多問題，向消費者提供更高效、更便捷、更經濟的信息化服務，有利于消除數字鴻溝，從而可以極大推動我國信息化的普及，為我國未來信息化推進打下堅實的基礎，有利于擴大宣傳思想工作的陣地，有利于擴大社會主義精神文明的輻射力和感染力，有利于增強我國的軟實力，最終實現構建公平的信息社會的目標。
2.三網融合是推動電信業(yè)和廣電業(yè)轉型、保證產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的需要
當前電信業(yè)和廣電業(yè)均面臨轉型的重大挑戰(zhàn)和變革。首先，隨著話音業(yè)務利潤率的下降，電信產業(yè)需要尋求新的業(yè)務類型和業(yè)務運營方式，創(chuàng)造新的業(yè)務增長點。而順應用戶對多媒體通信服務的需求，實現網絡的寬帶化、業(yè)務的多樣化、服務的個性化是電信產業(yè)發(fā)展的方向。其次，廣電部門為了深入挖掘網絡潛能、實現增值業(yè)務，希望通過廣電網的數字化改造，尤其是有線電視網的雙向數字化改造來實現對音頻、視頻、數據業(yè)務的支持，從而獲得新的廣闊的產業(yè)發(fā)展空間。三網融合可以去除政策障礙，挖掘新的增長空間，大大加快電信業(yè)和廣電業(yè)的轉型。我國有著數目龐大的三網用戶基礎。截止到2006年12月，我國固定電話用戶數達到3.68億，移動電話用戶數達到4.61億，互聯(lián)網寬帶接入用戶數達到5189.9萬。整合不同用戶的多種需要，滿足并催生三網用戶的新需求，這將是一個巨大的市場空間，可以給相關產業(yè)帶來廣闊的發(fā)展前景。三網融合將創(chuàng)造融合型網絡和終端的巨大市場需求，是推動我國信息通信制造業(yè)發(fā)展的難得的契機，有利于相關產業(yè)結構的調整，有利于增強我國未來在信息通信領域的競爭力。
3.三網融合是深化我國文化體制改革、發(fā)展文化產業(yè)、繁榮文化市場的重要契機
深化文化體制改革、加快文化事業(yè)和文化產業(yè)發(fā)展是全面建設小康社會的必然要求，是增強綜合國力的迫切需要，是構建社會主義和諧社會的重要內容。首先，三網融合將推動廣電的臺網分離、企事分開，并對信息內容的監(jiān)管體制提出新的要求。其次，三網融合不但會為傳統(tǒng)文化產業(yè)注入新的活力，推動傳統(tǒng)文化產業(yè)的發(fā)展，而且會催生新興文化產業(yè)，并推動其爆發(fā)式增長，從而提高網絡文化產業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化水平，擴大先進文化的宣傳陣地，促進先進文化的傳播，把博大精深的中華文化作為網絡文化的重要源泉，推動我國優(yōu)秀文化產品的數字化、網絡化。這將打破廣電和電信分業(yè)經營的格局，推動文化產業(yè)的結構和鏈條發(fā)生歷史性的重組，對文化體制改革產生巨大的動力，為文化產業(yè)的發(fā)展提供巨大的發(fā)展機遇。
4.三網融合是信息技術革命導致的必然結果，是實現自主創(chuàng)新、跨越式發(fā)展的難得時機
三網融合是生產力發(fā)展的必然結果。隨著信息技術的飛速發(fā)展，文字、數字、語言、圖片、影視等信息的保存和交換都朝著數字化、網絡化的方向發(fā)展。數字技術的全面采用可以使電話、數據和圖像等信息，以數字方式通過信息網絡進行傳輸、交換和分配。此外，固定和無線寬帶接入技術的發(fā)展和廣泛運用，為用戶通過一個網絡獲取多種服務提供了可能。在未來的網絡傳送平臺上，業(yè)務信息的種類將不再重要，電信、廣電、互聯(lián)網三網之間的業(yè)務邊界日漸模糊。三網融合將為信息產業(yè)在網絡、業(yè)務等領域的創(chuàng)新提供新的動力，為產業(yè)鏈各方提供了廣闊的創(chuàng)新空間，從而為我國信息產業(yè)實現技術突破和跨越式發(fā)展提供了難得的發(fā)展機遇。
5.三網融合是國際信息化發(fā)展的主流趨勢，是提高我國國際綜合競爭力的必然要求
為在未來的競爭中搶占信息戰(zhàn)略制高點，許多國家和地區(qū)已經建立或正在探討建立統(tǒng)一的監(jiān)管體制和政策框架；而在沒有建立融合性監(jiān)管機構的國家和地區(qū)，也加大了廣電和電信業(yè)監(jiān)管的協(xié)調力度，制定了促進融合的法律和政策；在實踐中，世界各國逐漸摸索出一套適應融合需要的、行之有效的監(jiān)管經驗和發(fā)展辦法。例如，歐盟2002年出臺了《電子通訊網絡與服務的統(tǒng)一監(jiān)管框架》，統(tǒng)一規(guī)范電信網絡、有線電視網絡及相關的網絡服務；2007年出臺了《視聽媒體業(yè)務指令》，對不同的網絡內容進行統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟關于電子通信的立法宗旨是鼓勵競爭，為創(chuàng)新型的公司提供市場機會，從而最終讓消費者享受到更低廉、更多樣、更優(yōu)質的電信服務。在經濟全球化背景下，我國應該結合具體國情，抓住有利時機，積極穩(wěn)妥地推進三網融合，促進信息產業(yè)和文化產業(yè)的快速發(fā)展，從而在未來國際競爭中處于主動地位。
三網融合促進產業(yè)模式創(chuàng)新
1.三網融合促進業(yè)務創(chuàng)新
三網融合作為信息通信技術發(fā)展的必然趨勢和推進信息化戰(zhàn)略的必然選擇已成為客觀現實。業(yè)務融合是三網融合的表現形式。三網融合為業(yè)務融合和融合業(yè)務的出現打下了基礎，從廣義上講，三網融合業(yè)務形態(tài)主要可以歸結為三類：一是廣電和電信相互進入對方傳統(tǒng)業(yè)務市場和傳統(tǒng)電信網、傳統(tǒng)廣電網自身業(yè)務功能的延伸。例如，手機互動等業(yè)務就是短信業(yè)務的延伸，雖然與廣電結合起來，但是業(yè)務形態(tài)并沒有發(fā)生根本改變。二是在融合性寬帶網絡上產生的新的業(yè)務形態(tài)。例如，手機電視、IPTV、網絡電臺/電視臺等。三是固定網與移動網之間產生的新的業(yè)務形態(tài)（FMC）。而狹義的三網融合業(yè)務僅包括以上第二類業(yè)務形態(tài)。通過三網融合，使得傳統(tǒng)的電信運營商不僅可以經營諸如數字電視等傳統(tǒng)的廣電業(yè)務，而且可以經營IPTV、手機電視等多媒體業(yè)務；而傳統(tǒng)的廣電運營商不僅可以經營話音、互聯(lián)網接入等傳統(tǒng)電信業(yè)務（見圖1），還可以經營VoIP等新的業(yè)務形態(tài)。在許多國家和地區(qū)，廣電和電信企業(yè)已經相互進入傳統(tǒng)上屬于對方的業(yè)務市場，類似IPTV、手機電視、VoIP等融合性業(yè)務快速增長。到2006年底，全球IPTV用戶總數達到800萬左右，全球VoIP用戶達到3800萬。
圖1 三網融合環(huán)境下的業(yè)務形態(tài)
無論是廣電運營商還是電信運營商，IPTV、手機電視和VoIP等融合業(yè)務都已成為其新的增長點。隨著3G的運營與發(fā)展，流媒體等與廣電內容相關的業(yè)務將會有更大的市場空間。一方面，3G為三網融合提供了新的實現方式。由于帶寬增加，終端不斷創(chuàng)新，內容應用將更加豐富，手機電視業(yè)務前景將更加廣闊。另一方面，在3G時代，我國主要的運營商將基本上成為全業(yè)務運營商，在同一市場運行主體經營之下，范圍經濟性將會越來越明顯，統(tǒng)一廣告、統(tǒng)一套餐、統(tǒng)一賬單甚至統(tǒng)一號碼等經營方式將會不斷推進固定網絡和移動網絡的融合。在此背景下，3G將給我國三網融合的管制體制和政策提出新的要求。
圖2 融合前后產業(yè)鏈比較
2.三網融合促進產業(yè)鏈創(chuàng)新
在傳統(tǒng)的產業(yè)分立的情況下，電信和廣電行業(yè)已經形成了各自完整的產業(yè)鏈，從網絡、終端設備、業(yè)務模式及內容供應等，產業(yè)鏈上各個利益相關方之間的關系錯綜復雜，相互依賴。在具體運作中，廣電內容提供商、內容集成商、業(yè)務提供商和網絡運營商可能合為一體，而電信業(yè)務提供商和網絡運營商也可能合為一體。但是，部分行業(yè)主管部門和企業(yè)的關系尚未理順，尤其是廣電系統(tǒng)政企還沒有完全分開，行業(yè)監(jiān)管機構與下屬企業(yè)有著千絲萬縷的不可分割的利益關系。三網融合勢必打破原來的利益鏈條，重新布局是三網融合過程中必須解決的根本問題。產業(yè)融合的過程也是利益調整的過程，而不同主體的利益訴求甚至成為推進三網融合的壁壘。
三網融合正在再造傳統(tǒng)產業(yè)鏈。IPTV、手機電視等融合性業(yè)務產業(yè)鏈由內容（服務）提供商、內容（服務）集成商、信息服務提供商、網絡運營（傳輸）商、終端制造商和用戶組成（見圖2）。內容提供商主要是完成對信息內容的編輯、制作、生產過程，通過市場渠道將生產的信息服務產品銷售給內容集成商；內容集成商則根據市場需要，將信息內容重新進行組合，并允許對重新組合的內容進行簡單的外部包裝和疊加；內容集成商集成后的產品可以由信息服務提供商進行業(yè)務集成，將多家內容集成商的產品以及相關的通信業(yè)務進行集成，然后再通過網絡運營商最終傳送給用戶。與傳統(tǒng)產業(yè)鏈不同之處在于，一是網絡與內容可以完全分開；二是融合后的產業(yè)鏈的核心是業(yè)務提供商。業(yè)務提供商不一定是獨立存在的，它可以與網絡運營商合為一體，也可以與內容提供商和內容集成商合為一體。
電信和廣電對IPTV、手機電視等融合性業(yè)務產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)都非常關注。在內容提供和內容集成方面，電信運營商不掌握節(jié)目源，主要依靠廣播電視機構、互聯(lián)網和內容提供商提供內容。IPTV、手機電視等融合性業(yè)務的內容可以分為傳統(tǒng)的電視內容和互聯(lián)網增值內容兩部分。不論是與廣電內容提供商還是與SP、CP相比，電信運營商自己提供內容都不具備顯著競爭優(yōu)勢。
網絡運營（傳輸）是IPTV、手機電視產業(yè)鏈上關鍵的一環(huán)。電信、互聯(lián)網和廣播電視網絡技術提供了多種接入方式。融合后的網絡能力各有側重，但基本相同。廣播電視網通過雙向改造后可以承載話音業(yè)務，還可以通過IPoverDVB等技術來提供互聯(lián)網業(yè)務，但是存在很大弱點，包括雙向改造費用高昂、技術不成熟、技術人才缺乏等。與廣電相比，電信部門在網絡傳輸方面有優(yōu)勢。隨著廣電系統(tǒng)臺網分離、制播分離的完成，廣電網和電信網的區(qū)別將會越來越小。但在網絡設施共享上將會存在一些問題：一是向新運營商提供接入電話網絡設施是否必要；二是ISP、ICP是否具備接入有線電信網絡設施的能力。當然，這與我國網絡設施捆綁政策有關。
3.三網融合促進商業(yè)模式創(chuàng)新
成功的商業(yè)模式是IPTV、手機電視等融合性業(yè)務成功發(fā)展的關鍵。從全球來看，融合性業(yè)務的商業(yè)模式都還處于探索階段，尤其是手機電視業(yè)務更是如此，即使手機電視發(fā)展相對超前的日韓，此業(yè)務也仍處于試驗或試運營階段。IPTV、手機電視等融合性業(yè)務涉及到電信和廣電兩大產業(yè)。這兩大產業(yè)，任何一個產業(yè)的缺位都不可能使IPTV、手機電視健康快速發(fā)展。從全球看，電信運營商與廣電運營商合作提供IPTV、手機電視業(yè)務將是一種主流模式。在產業(yè)分離階段，廣電和電信在各自的地盤上處于絕對優(yōu)勢地位。兩大產業(yè)都在朝著融合的方向發(fā)展，只是誰也不愿意先放下手中的既得利益。爭取主導權實質上就是在產業(yè)鏈上爭取利益的分配權。電信運營商和廣電部門都想控制IPTV、手機電視產業(yè)鏈的戰(zhàn)略性主導權，因為誰擁有產業(yè)鏈的主導權，誰就有更大的機會拿到未來的潛在利益。因此，作為融合性業(yè)務產業(yè)鏈的領導者，運營商必須創(chuàng)造一種合理的盈利模式，實現產業(yè)共贏，讓包括內容開發(fā)商和提供商在內的各方面都有利可圖，共同做大做強融合性業(yè)務產業(yè)價值鏈。
推進三網融合的幾點思考
國際經驗表明，三網融合的具體方式和形態(tài)將由商業(yè)實踐過程的諸多因素決定，“三網融合”并不必然過渡到“三網合一”。在可預見的將來，廣電運營商和電信運營商將在電視、電信業(yè)務的不同整合上展開激烈競爭，但是，未見得哪一個平臺篤定能夠在融合過程中取得壓倒優(yōu)勢。因此，推進三網融合不能一蹴而就，以下幾個關鍵點尤其需要注意：
1.統(tǒng)一監(jiān)管機構和允許雙向進入
信息技術持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網融合的基礎，但是，國際三網融合實踐表明，制度和體制是推進三網融合的必要條件和基本保障。各國和地區(qū)在建立和完善融合的監(jiān)管體制方面各有特色：一是建立統(tǒng)一監(jiān)管機構，或者如英國OFCOM，不區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管，或者如美國FCC，區(qū)分廣電和電信，統(tǒng)一監(jiān)管；二是雖然沒有成立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，但是能夠在法律和體制框架下對廣電和電信有效協(xié)調，統(tǒng)籌發(fā)展。例如中國香港等。但是，國際上推進三網融合政策相同之處都是允許電信與廣電的雙向進入。其中，對電信業(yè)采取促進競爭開放的放寬準入辦法，但對進入廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。
我國三網融合的推進工作在實踐中取得了一定的進展，但相關體制和政策仍然不適應三網融合的需要。一方面非廣電企業(yè)無法申請到以電視機為接收終端的《信息網絡傳播視聽節(jié)目許可證》。電信企業(yè)只能與上海文廣等少數幾家獲得IPTV、手機電視牌照的企業(yè)合作，節(jié)目源的壟斷阻礙了三網融合的發(fā)展。另一方面，廣電企業(yè)也未開展電信業(yè)務。出現這些現象的根源主要是體制和政策問題，尤其是禁止雙向進入的政策為三網融合設置了緊箍咒。同時，由于改革不同步等原因，到目前為止，廣電網臺分離等改革仍然不到位，在經營性環(huán)節(jié)沒有引入市場競爭，也是目前三網融合難以深入推進的一個重要原因。因此，需要加快體制改革，打破部門主義，推進制度創(chuàng)新。
2.充分發(fā)揮市場機制作用
市場機制是推進三網融合的基礎。一方面，廣電和電信堅持市場化運作不動搖；另一方面，廣電和電信企業(yè)可以以市場為基礎，通過合作方式開展融合業(yè)務。三網融合走在前列的國家和地區(qū)，廣電市場化改革都基本到位，而企業(yè)的市場化運作也是三網融合的一個重要途徑。廣電企業(yè)和電信企業(yè)可以通過合作等多種形式提供網絡融合業(yè)務，而無須在不熟悉的環(huán)境下開拓新的業(yè)務。我國廣電與電信企業(yè)需要在產業(yè)發(fā)展、利益共享、優(yōu)勢合作前提下，加大在資本、業(yè)務等各個層面的合作，這僅限于市場利益驅動下的局部聯(lián)合，遠稱不上產業(yè)融合。
三網融合業(yè)務各類市場主體充分發(fā)揮積極性、主動性進行業(yè)務創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新非常關鍵。從某種意義上講，政策的爭論不是問題的根本，問題之關鍵是能否尋找到利潤的增長點。例如，英國是三網融合體制最為徹底的國家，但是相對融合性體制，融合性業(yè)務發(fā)展仍然較為滯后，IPTV進展緩慢，手機電視正處于不斷探索中。上海作為我國三網融合政策試點地區(qū)允許雙向進入，但三網融合仍然受到實踐的制約。與國內的市場形勢不同，國外數字電視市場鼓勵競爭，鼓勵多種形式并存，IPTV、有線數字電視、地面數字電視、衛(wèi)星數字電視只有在競爭中才能檢驗出更合理的商業(yè)模式。因此，三網融合需要緊緊依靠市場機制。
3.在具體監(jiān)管中既要堅持網絡與技術中立原則，又要考慮廣電和電信的屬性差異
三網融合是基于網絡的典型的雙邊市場，廣電運營商和電信運營商圍繞寬帶用戶而展開激烈的競爭。歐盟監(jiān)管框架指令認為，無需考慮傳播內容的種類,而將“電子通信網”定義為“包括廣播與電視網、有線電視網、衛(wèi)星網絡、固定（電路交換和分組交換）網絡及互聯(lián)網、移動地面網和電纜系統(tǒng)在內的電磁手段傳輸信號的其他資源?！睔W盟國家都已經將其轉化為國內法律，但歐盟各國具體做法略有區(qū)別。我國香港地區(qū)在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時，對網絡設施的監(jiān)管也進行了統(tǒng)一梳理，將原來屬于《廣播條例》規(guī)范范圍的廣電網絡設施納入《電訊條例》進行規(guī)范，從而確定了網絡及技術中立的內容監(jiān)管原則。
三網融合雖然確實改變了廣電與電信相互隔離的外部關系，但他們各自獨立的內在特性依然存在。廣電具有鮮明的二元價值目標，即經濟價值和文化價值。因此，國際上很多國家和地區(qū)對經營廣電業(yè)務和經營電信業(yè)務規(guī)定了不同的準入條件。例如，美國《1996年電信法》（第303條）規(guī)定：如果有線電視系統(tǒng)運營商及其附屬機構從事電信服務，將不必為提供電信服務獲取特許權；而該法對進入無線廣播電臺和有線電視業(yè)務的企業(yè)都規(guī)定了詳細的許可條件。在監(jiān)管機構分工中，電信或者網絡監(jiān)管機構/部門主要負責網絡及其上面的傳統(tǒng)電信業(yè)務監(jiān)管；而廣電或者媒體監(jiān)管機構/部門主要監(jiān)管內容，而不考慮是何種網絡傳輸的。
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